Het Duitse Actieplan voor internationale conflicten

De Nederlandse regering pronkt nogal met haar Dutch approach in Afghanistan. Essentieel voor deze aanpak is de integratie van de drie D’s: Diplomacy, Defense en Development. Buitenlands beleid, militair optreden en ontwikkelingshulp liggen in elkaars verlengde en ondersteunen elkaar, zo heet het. Het feit dat Nederlandse militairen wederopbouwwerk in Afghanistan doen, zou kenmerkend zijn voor deze Nederlandse aanpak. Na zijn kennismakingsbezoek aan Afghanistan haastte Van Middelkoop zich om het alleenrecht van Nederland op die integrale aanpak te ontkennen. Het zou een NAVO-doctrine zijn. De Dutch approach geeft weinig duidelijkheid hoe die drie D’s zich tot elkaar verhouden. Gaat het om een ‘vechtmissie’ gericht op de bestrijding van het internationaal terrorisme of om een ‘wederopbouwmissie’ gericht op de ontwikkeling van de lokale bevolking? Misschien dat een andere NAVO-lidstaat, die kennelijk dezelfde aanpak hanteert, daar wat meer duidelijkheid in kan scheppen. Het Actieplan van de Duitse regering ziet er in dat opzicht veelbelovend uit.

Roodgroen

Het Actieplan ‘Civilian Crisis Prevention, Conflict Resolution and Post-Conflict Peace-Building’ dekt niet het gehele Duitse buitenlands, defensie- en ontwikkelingsbeleid, maar ‘slechts’ het onderdeel waarin de rol van maatschappelijke organisaties in de verschillende fasen van een gewelddadig conflict centraal staat. Dat neemt niet weg, dat het Actieplan veelomvattend is en sowieso navolging verdient door de Nederlandse regering. Met die intentie heeft een delegatie van de Nederlandse coalitie People building Peace het Actieplan op 21 maart jl. aangeboden aan de vaste kamercommissie voor Buitenlandse zaken.

Zoals veel recente internationale en ook Nederlandse beleidsnota’s begint het Duitse Actieplan met de waarneming dat ontwikkeling alleen mogelijk is wanneer de veiligheid is gegarandeerd en vice versa. De meeste beleidsnota’s vertalen dit vervolgens naar het grote verhaal dat je dus militairen moet inzetten om aan ontwikkeling te kunnen beginnen (militaire missies naar Afghanistan) en het kleine verhaal dat die militairen ontwikkelingsprojecten moeten uitvoeren om via het opbouwen van een band met de bevolking hun eigen veiligheid te verzekeren. Het Duitse Actieplan doet dat feitelijk ook, maar besteedt ook aandacht aan concurrerende visies uit de zuidelijke landen die hun weerslag krijgen in de verschillende rapporten van de UNDP en zelfs van de Wereldbank dat de Westerse fixatie op veiligheid tot verkeerde prioriteiten leidt en tot toenemende onveiligheid door stagnerende ontwikkeling. Een vorig jaar uitgebracht rapport van de onderzoeksgroep Senlis schetst vrij duidelijk hoe de Afghaanse bevolking zich na de invasie van 2001 in de steek gelaten voelt door het sterk achterblijven van ontwikkelingsprogramma’s (een schijntje van het geld dat aan de militaire activiteiten in Afghanistan wordt besteed) en uiteindelijk partij kiest voor de verschillende verzetsgroeperingen. Onderdeel van het Duitse Actieplan is om met maatschappelijke organisaties in een werkgroep vrede en ontwikkeling (FriEnt) verschillende concepten, methoden en concrete ontwikkelingen over de samenhang tussen vrede en ontwikkeling tegen het licht te houden. Een continue reflectie dus op de samenhang van tenminste twee van drie D’s.

Vrede als maatschappelijk fenomeen

Om de rol van de maatschappelijke organisaties te benadrukken is de Duitse overheid de campagne Frieden braucht Gesellschaft, gestart terwijl de Nederlandse overheid in allerlei wervingsspotjes het beeld verspreidt dat humanitaire hulp en wederopbouw vooral door het leger gedaan moet worden. Natuurlijk financiert de Nederlandse overheid ook bepaalde vredesorganisaties, maar in het Actieplan van de Duitse overheid wordt een overlegstructuur in het leven geroepen waar ambtenaren en NGO-vertegenwoordigers samen de aanpak van bepaalde conflicten bespreken. Verder gaat het Duitse Actieplan uitgebreid op die rol van maatschappelijke organisaties in en laat die niet in het midden. De bemiddelende en verzoenende rol van bepaalde lokale organisaties en vooral hun netwerken, de rol van de media en het creëren van een ‘vredescultuur’ waarbij het bespreekbaar maken van culturele verschillen in een samenleving centraal staat. Ook gaat het Actieplan vrij uitgebreid in op resolutie 1325 waarmee de Verenigde Naties de rol van vrouwen en vrouwenorganisaties in vredesprocessen willen bevorderen. Dat de Duitse overheid ook echt een meerwaarde ziet in het werk van maatschappelijke organisaties, blijkt uit het voorbeeld dat een veiligheidsstructuur in een samenleving (politie, rechtspraak e.d.) nooit goed kan functioneren zonder controlemechanismen. En dat bestaat dan niet alleen uit een democratisch gekozen toezichthoudend orgaan, maar ook uit journalisten en maatschappelijke organisaties die die veiligheidsstructuren kritisch volgen.

De opzet en training van dit soort maatschappelijke organisaties is één van de activiteiten die de Duitse overheid sinds 1998 bevordert met de Ziviler Friedensdienst, burgervredeswerk. Inmiddels zijn zo’n 200 Duitse burgervredeswerkers in dit door de Duitse regering gefinancierde programma opgeleid en uitgezonden om nieuwe structuren voor conflicthantering op te zetten en mensen daarin te trainen. Alweer een goed voorbeeld voor de Nederlandse overheid.

Civiel en militair

Met het leggen van de nadruk op ontwikkeling of op veiligheid is nog niets gezegd over de verhouding tussen civiele en militaire actoren. Het Actieplan stelt zelfs expliciet dat deze vraag buiten de scope ligt. Wel noemt het Actieplan twee voorbeelden waarin civiele en militaire actoren succesvol met elkaar samenwerkten. Het ene voorbeeld is Macedonië waar civiele bemoeienissen met een bescheiden ondersteuning van militaire troepen ervoor gezorgd hebben dat de etnische spanning in deze republiek niet op gewelddadige wijze zijn uitgevochten. Het tweede voorbeeld is Afghanistan waar de militaire rol veel dominanter is dan in Macedonië. Volgens het Duitse Actieplan speelt het verschil tussen een preventieve missie en een post-conflict stabilisatiemissie een belangrijke rol bij de nadruk die op de civiele dan wel de militaire poot wordt gelegd. Dat zou in ieder geval een waardevolle waarschuwing kunnen zijn om de ervaringen in Afghanistan en Irak niet al te bepalend te laten zijn voor de verdere beleidsontwikkeling rond de verhouding tussen civiele en militaire middelen.

Het Duitse Actieplan richt zich in de concrete aanbevelingen dan ook vooral op het Afrikaanse continent, waar de meeste Westerse landen liever geen militairen naar toesturen en daarom veel meer belang hechten aan conflictpreventie en de inzet van civiele actoren. Het feit dat dankzij 50 jaar ontwikkelingssamenwerking met Afrikaanse landen ook de nodige expertise bij civiele organisaties is verzameld over dit continent, de maatschappij, de cultuur en ook de aard van de conflicten mag een tweede reden zijn om juist ten aanzien van Afrika vooral in te zetten op civiele middelen voor conflicthantering. In de samenwerkingsverbanden met diverse Afrikaanse regio’s blijken Westerse donorlanden, waaronder Nederland, echter veel te verwachten van een versterking van Afrikaanse militaire middelen om ‘hun eigen’ conflicten op te kunnen lossen. Ook hier doet het Duitse Actieplan concrete voorstellen om juist via civiele actoren aan ontwikkeling en veiligheid te kunnen werken.

Vertaling

Genoeg redenen dus om te hopen dat de Nederlandse regering het een en ander overneemt van deze German Approach. Dat het in de vertaling van theorie naar praktijk ook in de Duitse aanpak nogal eens schort, spreekt vanzelf. De Duitse vredesbeweging blijft de ontwikkelingen van haar eigen overheid kritisch volgen, maar heeft in de werkgroep FriEnt en in de stuurgroep over de Ziviler Friedensdienst wel goede platforms om met die Duitse regering over de vertaalslag van theorie naar praktijk te debatteren, met name ook als het om de Duitse aanwezigheid in Afghanistan gaat.

Een andere tegenvaller is de vertaalslag die de Duitse regering niet maakt van het eigen Actieplan naar het Europese niveau. In het Actieplan zelf wordt veel aandacht besteed aan de samenwerking op de verschillende gebieden met andere Europese landen. De Duitse regering neemt zich volgens het Actieplan voor om de civiele poot van het Europees Veiligheids en Defensiebeleid (EVDB) te versterken. Daarbij zou ook gebruik gemaakt kunnen worden van de Duitse opleiding voor vredesmissies. Andere initiatieven uit het Actieplan zijn de uitwisseling van ervaringen van verschillende Europese lidstaten, en het komen tot een gezamenlijk raamwerk van mogelijke bijdragen en effecten van civiele missies. In het programma van het Duitse voorzitterschap van Europese Unie blijkt echter niets van deze voornemens. De oprichting van een Europees commandocentrum voor de militaire èn civiele poot van het EVDB (in de praktijk vooral de militaire poot) is de belangrijkste activiteit die het Duits voorzitterschap voor zich ziet weggelegd.

Dat is een gemiste kans. Met name omdat, onder aanhoudende druk van de Europese vredesbeweging, de Europese Commissie afgelopen jaar een haalbaarheidsstudie uitbracht over een Europees Civiel Vredescorps, een soort Ziviler Friedensdienst op Europees niveau. De haalbaarheidsstudie is positief en stelt de Europese Commissie voor om een proefproject te starten. Het had een schot voor open doel kunnen zijn voor het Duits voorzitterschap om tot een dergelijke proefproject te besluiten. Mooie woorden laten zich toch maar moeilijk naar de praktijk vertalen.

En toch zouden we graag zien dat de Nederlandse regering het Duitse voorbeeld zou volgen.

Jan Schaake